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sábado, 4 de outubro de 2008

Informações em ADIN perante o STF - mateira tributária - adin julgada improcedente

Vitória, 30 de setembro de 2003.



ADIn n.º 2392
Requerente: Governador do Estado do xxxxxxxxxxxxxx
Requerida: Assembléia Legislativa xx
Referência: Informações em Adin


Excelentíssimo Senhor Relator,



A Assembléia Legislativa do Estado do xxxxxxx, pessoa jurídica de direito público interno, na figura de seu Presidente, Sr. Deputado xxxxxxxxx, neste ato representado pelo seu Procurador Geral in fine assinado, vem mui respeitosamente à presença dessa Excelsa Corte, acusar o recebimento do Ofício n° 2.935/R, datado de 11 de setembro de 2003, e conseqüentemente, pronunciar-se sobre o alegado na petição inicial da Ação Direta de Inconstitucionalidade de referência em epígrafe, o que se dará conforme os argumentos expostos infra.









Ao
Excelentíssimo Senhor
Ministro JOAQUIM BARBOSA,
Supremo Tribunal Federal
Brasília - DF


I - SÍNTESE FÁTICA

I.1 – A Pretensão Autoral

01. O Governador do Estado do xxxxxxxxx propôs Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, objetivando declarar inconstitucional os dispositivos constantes da Lei nº 6.486, publicada em 15 de dezembro de 2000.

02. Para tanto, escuda-se na argumentação de que a citada lei, ao invadir a competência do Governador do Estado para privativamente propor a edição de leis atinentes à matéria tributaria, afrontou o Princípio da Harmonia e da Independência dos Poderes (art. 2º da CF/88), bem como caracterizou usurpação de iniciativa legislativa do Chefe do Executivo (Art. 61,§ 1º, inc. II, “b”).

03. Data vênia, demonstrar-se-á, à saciedade, a inexistência da inconstitucionalidade aventada pelo Governo Estadual.












I.2 – O Processo Legislativo

04. Como se infere do Processo Legislativo em anexo, a criação da Lei Ordinária n.º 6.486/00 foi impulsionada pelo Projeto de Lei n.º 523/2000, de autoria do então Deputado, Sr. xxxxxxxxxxxxxxxxx.

05. O dito Projeto de Lei foi discutido, votado e teve a redação final aprovada, em regime de urgência, na sessão ordinária realizada em 04 de outubro de 2000.

06. O Autógrafo de lei aprovado pela Assembléia Legislativa, seguindo os tramites constitucionais, foi encaminhado ao Governador do Estado, que o vetou integralmente em 01 de novembro de 2000, alegando vício de inconstitucionalidade por invasão de iniciativa privativa do Governador do Estado para legislar sobre matéria tributária.

07. O presente veto foi rejeitado na sessão ordinária do dia 06 de dezembro de 2000, por 24 deputados (de um total de 30 parlamentares), sendo a lei n.º 6.486 publicada no Diário Oficial do Estado no dia 15 de Dezembro de 2000.

08. Da analise do processo legislativo brevemente explanado, extrai-se que o mesmo não contém vícios formais que possam macular de inconstitucionalidade a lei em comento.


II - DO DIREITO.

II.1 – Da inexistência de Ofensa ao
Artigo 61, § 1º, II, “b” da Constituição Federal.

09. Sustenta o Autor que a Constituição Federal, em seu artigo 61, § 1º, II, “b”, é muito clara ao afirmar que é de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo dar início ao processo legislativo nas matérias tributárias. Este entendimento, entretanto, não coaduna com o posicionamento dominante do STF exarado em vários julgados, a saber:

EMENTA: TRIBUTARIO. ACORDÃO QUE CONCLUIU PELA VALIDADE DE LEI ORGANICA MUNICIPAL QUE EXCLUIU DA COMPETÊNCIA DO PREFEITO A INICIATIVA DE LEI DE NATUREZA TRIBUTARIA. ALEGADA OFENSA AOS ARTS. 2, 59 E 69 DA CF. O ordenamento constitucional vigente não contém disposição que contemple a iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo para o processo legislativo em materia tributaria. Agravo regimental improvido. ( 148496 Agravo/São Paulo – Agravo Regimental no Agravo de Instrumento, Rel. Min. Ilmar Galvão, Julgamento 10/10/1995 Órgão julgador: Primeira Turma) (grifei)


EMENTA: I. Processo legislativo: matéria tributária: inexistência de reserva de iniciativa do Executivo, sendo impertinente a invocação do art. 61, § 1º, II, b, da Constituição, que diz respeito exclusivamente aos Territórios Federais. II. Isenção e privilégio. III. Ação direta de inconstitucionalidade: medida cautelar, em regra, descabida, se a lei impugnada tem caráter de simples autorização ao Poder Executivo, subordinada a sua utilização à edição de regulamento para a qual sequer se estabeleceu prazo: precedentes. ( ADI 2304 MC / RS, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Julgamento 04/10/2000 – Tribunal Pleno)

10. No Brasil, a Constituição da República é a "Lei Tributária Fundamental", pois é ela que contém as diretrizes básicas de todos os tributos.

11. Todavia, a Constituição não criou tributo. Poderia tê-lo feito, porque o Poder Constituinte é soberano, mas no entanto não o fez. Por isso, ninguém pode ser compelido a pagar tributo apenas com base na Carta Constitucional.

12. O mestre Roque Carrazza ensina que ela fez, basicamente, quatro coisas: I) discriminou competências para que as pessoas políticas, querendo, viessem a criar tributos; II) classificou os tributos em espécies e subespécies; III) traçou a regra-matriz, o arquétipo genérico, a norma padrão de incidência das várias espécies e subespécies de tributos; e IV) apontou as limitações ao exercício das competências tributárias. (Constituição Como Fonte do Direito Tributário. Revista de Direito Tributário, São Paulo, v. 12, n. 46,)

13. Por outro lado, muito embora a Constituição não tenha criado tributos, ela previu em seu ordenamento as chamadas "normas de estrutura", isto é, normas que, como explica Paulo de Barros Carvalho (Direito Tributário Fundamentos Jurídicos da Incidência, Editora Saraiva, pag. 35) é uma regra de estrutura:
“dispõe sobre condutas, tendo em vista, a produção de novas estruturas deônticos-jurídicas. São normas que aparecem como condição sintática para a elaboração de outras regras. A despeito de veicularem comandos disciplinadores que se vertem igualmente sobre os comportamentos intersubjetivos.” (grifo nosso)

14. E pertencem a essa categoria as normas constitucionais que tratam das competências tributárias. Tais normas autorizam os Legislativos da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal a criarem in abstrato tributos, bem como a estabelecerem o modo de lançá-los e arrecadá-los, impondo também a observância de vários princípios garantidores dos direitos dos contribuintes. O próprio Supremo Tribunal Federal, máximo interprete da Constituição já versou entendimento:

EMENTA: ADI - LEI Nº 7.999/85, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, COM A REDAÇÃO QUE LHE DEU A LEI Nº 9.535/92 - BENEFÍCIO TRIBUTÁRIO - MATÉRIA DE INICIATIVA COMUM OU CONCORRENTE - REPERCUSSÃO NO ORÇAMENTO ESTADUAL - ALEGADA USURPAÇÃO DA CLÁUSULA DE INICIATIVA RESERVADA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO - AUSÊNCIA DE PLAUSIBILIDADE JURÍDICA - MEDIDA CAUTELAR INDEFERIDA. - A Constituição de 1988 admite a iniciativa parlamentar na instauração do processo legislativo em tema de direito tributário. - A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que - por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo - deve necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca. - O ato de legislar sobre direito tributário, ainda que para conceder benefícios jurídicos de ordem fiscal, não se equipara - especialmente para os fins de instauração do respectivo processo legislativo - ao ato de legislar sobre o orçamento do Estado. (ADI 724 MC/RS - Rel. Min. Celso de Mello, Julgamento 07/05/1992- Tribunal Pleno)

15. A Constituição, como dito acima, não criou tributos, apenas limitou-se a repartir as Competências Tributárias entre a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal. Os tributos, entretanto, só surgirão in abstrato quando editada por meio de lei a norma jurídica tributária e, in concreto, quando acontecer no mundo fenomênico o fato imponível. Ademais, a Constituição, ao repartir as competências tributárias, estabeleceu, ainda que por vezes de modo implícito e com certa margem de discricionariedade, para a pessoa política legiferante – a norma padrão de incidência de cada exação – ou seja, a hipótese de incidência material do tributo, o sujeito ativo, o sujeito passivo, a base de cálculo e a alíquota das várias espécies e subespécies de tributos.

16. Da analise, resta claro que, quem tem o poder constitucional para criar, pode também, com base legal, iniciar o processo legislativo para alterar o valor da alíquota, pois, como demonstrado em laudas anteriores, é materia afeta ao legislativo, não necessitando, como quer o autor da presente ADIN, iniciativa exclusiva pelo Executivo. O entendimento do conceito de lei segundo o professor Hugo de Brito (Curso Direito Tributário, 20º edição,2002, pg. 73) serve para basear o raciocínio:

“ Em sentido formal, lei é ato jurídico produzido pelo Poder competente para o exercício da função legislativa, nos termos estabelecidos na Constituição.

17. Desta forma fica evidente que a intenção do Constituinte em delegar ao Poder Legislativo dispor sobre os tributos a serem criados, bem como fatores atinentes aos mesmo, tem como pacífica a idéia de que o legislativo é o espaço apropriado para discutir tributos, visto que representa a sociedade , conforme versa o mestre Hugo de Brito ( Curso Direito Tributário, 20º edição,2002, pg. 40) :

“Sendo a lei a manifestação legítima da vontade do povo, por seus representantes nos parlamentos, entende-se que o ser instituído em lei significa o tributo ser consentido. O povo consente que o Estado invada seu patrimônio para dele retirar os meios indispensáveis à satisfação das necessidades coletivas.”( grifei)

18. O grande mestre Aliomar Baleeiro leciona entendimento semelhante (Limitações constitucionais ao poder de tributar. 7. Ed. Atualizada por Misabel Abreu Derzi. Forense, 1997, pg. 49-50) :

“Nas suas origens, a legalidade em matéria tributária, como autoconsentimento ou autotributação, ou como defesa da economia privada à ação do poder público é conquista prévia e anterior à autorização orçamentária e à anualidade”(grifei)
19. O Supremo Tribunal Federal se manifestou no mesmo sentido, versando sobre a importância da lei em matéria tributária, para coibir eventuais excessos de tributação do Executivo, bem como ser o legislativo espaço próprio para criação ou modificação de tributos, conforme extraímos dos seguintes julgados:

EMENTA:ACAO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI ESTADUAL QUE OUTORGA AO PODER EXECUTIVO A PRERROGATIVA DE DISPOR, NORMATIVAMENTE, SOBRE MATERIA TRIBUTARIA - DELEGACAO LEGISLATIVA EXTERNA - MATERIA DE DIREITO ESTRITO - POSTULADO DA SEPARACAO DE PODERES - PRINCIPIO DA RESERVA ABSOLUTA DE LEI EM SENTIDO FORMAL - PLAUSIBILIDADE JURIDICA - CONVENIENCIA DA SUSPENSAO DE EFICACIA DAS NORMAS LEGAIS IMPUGNADAS - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. - A essência do direito tributário - respeitados os postulados fixados pela própria Constituição - reside na integral submissão do poder estatal a rule of law. A lei, enquanto manifestação estatal estritamente ajustada aos postulados subordinantes do texto consubstanciado na Carta da Republica, qualifica-se como decisivo instrumento de garantia constitucional dos contribuintes contra eventuais excessos do Poder Executivo em matéria tributaria. (...)
Isso significa dizer que o legislador não pode abdicar de sua competencia institucional para permitir que outros órgãos do Estado - como o Poder Executivo - produzam a norma que, por efeito de expressa reserva constitucional, só pode derivar de fonte parlamentar. O legislador, em consequencia, não pode deslocar para a esfera institucional de atuação do Poder Executivo - que constitui instancia juridicamente inadequada - o exercício do poder de regulação estatal incidente sobre determinadas categorias temáticas - (a) a outorga de isenção fiscal, (b) a redução da base de calculo tributaria, (c) a concessão de credito presumido e (d) a prorrogação dos prazos de recolhimento dos tributos -, as quais se acham necessariamente submetidas, em razão de sua própria natureza, ao postulado constitucional da reserva absoluta de lei em sentido formal. - Traduz situação configuradora de ilícito constitucional a outorga parlamentar ao Poder Executivo de prerrogativa jurídica cuja sedes material - tendo em vista o sistema constitucional de poderes limitados vigente no Brasil - só pode residir em atos estatais primários editados pelo Poder Legislativo. ( ADI 1296 MC/PE Rel. Min. Celso de Mello, Julgamento 14/06/1995 – Tribunal Pleno) (sem grifos no original)



MATERIA TRIBUTARIA E DELEGACAO LEGISLATIVA: A outorga de qualquer subsidio, isenção ou credito presumido, a redução da base de calculo e a concessão de anistia ou remissão em materia tributaria só podem ser deferidas mediante lei especifica, sendo vedado ao Poder Legislativo conferir ao Chefe do Executivo a prerrogativa extraordinaria de dispor, normativamente, sobre tais categorias tematicas, sob pena de ofensa ao postulado nuclear da separacao de poderes e de transgressao ao principio da reserva constitucional de competencia legislativa. Precedente: ADIn 1.296-PE, Rel. Min. CELSO DE MELLO.
20. A grande controvérsia que alimenta esta ADIn reside no fato da aplicação do disposto no artigo 61, § 1º da Constituição Federal supletivamente aos Governadores dos Estados, ou seja, por este dispositivo constitucional somente o chefe do executivo poderia ter a iniciativa das leis que versassem sobre matéria tributária, conforme alega o autor da presente ação. Vale transcrever a norma constitucional:

“Art. 61.
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
II – Disponham sobre:
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos territórios;” (destacou-se)

21. Com efeito, cediço é que pelo princípio do paralelismo federativo adotado pela Constituição brasileira (CF, art. 25, caput, 29, caput, e 32 caput), segundo o qual as regras básicas do processo legislativo, dentre as quais cite-se as hipóteses de iniciativa reservada ao poder Executivo, são normas de observância obrigatória nas demais esferas do Estado Federal Brasileiro: estaduais, distrital, e municipais. Sendo, inclusive, importante ressaltar que a aplicação deste princípio encontra-se sedimentada no Supremo Tribunal Federal.

22. Ocorre porém, que o dispositivo constitucional alegado como ferido pela Lei Estadual n.º 6.486/00, somente se aplica no que diz respeito à elaboração de leis dos territórios da União. Em outras palavras, a iniciativa privativa de legislar sobre matéria tributária, orçamentária e serviços públicos dos territórios, não deve ser observada pelo processo legislativo adotado nas constituições dos Estados Membros, pela razão lógica de que os estados membros não possuem territórios.

23. Desta forma, vale ressaltar que a Constituição Estadual do xxxxxxxxxxxxxxxxx não contém dispositivo que verse sobre a iniciativa privativa do governador sobre matéria tributária, conforme podemos observar na transcrição do artigo atinente ao tema:


CONSTITUIÇÃO DO ESTADO .

Art. 63. A iniciativa das leis cabe a qualquer membro ou comissão da assembléia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao ministério Público e aos cidadãos, satisfeitos os requisitos estabelecidos nesta Constituição.

Parágrafo Único. São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que disponham sobre:

I – criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo ou aumento de sua remuneração.

II – fixação ou modificação do efetivo da polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar;

III – Organização administrativa e pessoal da administração do Poder Executivo.

IV – servidores públicos do poder Executivo, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, reforma e transferência de militares para a inatividade;

V- organização do ministério Público, da Procuradoria-Geral do Estado e da Defensoria Pública;

VI – criação, estruturação e atribuições das Secretarias de Estado e órgãos do Poder Executivo.


24. Ao decidir o tema, essa Suprema Corte já sedimentou o entendimento acima esposado, qual seja, decidiu que a regra da alínea “b”, do inciso II, do § 1º, do artigo 61 não é de observância obrigatória pelos Estados Federados, vez que, somente diz respeito aos territórios. Veja-se:

EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 553/00, do Estado do Amapá. Concessão de benefícios tributários. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de ofensa ao artigo 61, § 1º, II, b, da Constituição Federal, pois as regras insertas nesse dispositivo se referem tão somente a Territórios Federais, não sendo de observância obrigatória por parte dos Estados-membros. Precedentes: ADIns nºs 352/DF e 2.304/RS. O inciso II do artigo 165 da Carta Magna, por aludir a normas relativas a diretrizes orçamentárias, não se aplica a normas que dizem respeito a direito tributário, como o são aquelas que concedem benefícios fiscais. Precedente: ADIn nº 724/RS. Medida liminar indeferida. ( Questão de Ordem nos Bem. Dec. Na Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade. Rel. Min. Ellen Gracie)

Ação direta de inconstitucionalidade. Lei 11.712/01, do Estado de Santa Catarina. IPVA e multas de trânsito estaduais. Parcelamento. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de ofensa ao artigo 61, § 1º, II, b, da Constituição Federal, pois as regras insertas nesse dispositivo se referem tão-somente a Territórios Federais, não sendo de observância obrigatória por parte dos Estados-membros. Precedentes: ADIns nºs 352/DF e 2.304/RS. Os artigos 5º, caput, e 150, II, da Carta Magna, instituidores dos princípios da igualdade e da isonomia tributária, não se encontram maculados pela Lei atacada, haja vista a simples concessão de parcelamento dos débitos do IPVA e de multas de trânsito. A Lei inquinada de inconstitucional não institui qualquer espécie de tributo, motivo pelo qual rejeita-se o argumento de violação ao artigo 155, III, da Lei Maior. Medida liminar indeferida. (ADI 2474 MC / SC - SANTA CATARINA; Relator(a): Min. ELLEN GRACIE; Publicação: DJ DATA-02-08-2002 PP-00057 EMENT VOL-02076-03 PP-00479; Julgamento: 19/06/2002 - Tribunal Pleno) (destacou-se)

Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 7.616 , de 3 de janeiro de 2002, do Estado de Mato Grosso. Prorrogação de prazo. - Improcede a alegação de que a lei estadual ora atacada, por dizer respeito a matéria tributária, seria da iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo Estadual pela aplicação aos Estados do disposto, no tocante ao Presidente da República, no artigo 61, § 1º, II, "b", da Constituição, o qual seria aplicável aos Estados-membros. E improcede porque esse dispositivo diz respeito apenas à iniciativa exclusiva do Presidente da República no tocante às leis que versem matéria tributária e orçamentária dos TERRITÓRIOS. (...).(ADI 2599 MC / MT - MATO GROSSO; Relator(a): Min. MOREIRA ALVES; Publicação: DJ DATA-13-12-2002 PP-00059 EMENT VOL-02095-01 PP-00198; Julgamento: 07/11/2002 - Tribunal Pleno)


25. Nesta trilha merece ser afastada a alegação de ofensa ao dispositivo da Lei Maior em comento.


II. 3 – Da Inexistência de Afronta ao Princípio da Separação e
Harmonia entre os Poderes - Art. 2º da CF.

26. Argumenta o Governo Estadual que a Lei Estadual n.º 6.486/00, porquanto usurpa da Competência do Chefe do Poder Executivo a iniciativa privativa de leis que tratem sobre matéria tributária, afronta o princípio da separação de poderes, criando interferência na relação entre os poderes, onde o Legislativo atua em matéria exclusiva do Executivo.

27. Data vênia, essa argumentação também não merece agasalho por essa Nobre Corte, vez que, da simples leitura dos julgados do Supremo Tribunal Federal, bem como os argumentos trazidos a colação nesta peça processual, observa-se que não existe base legal para justificar a iniciativa privativa do Governador do Estado para propor a instituição de normas sobre matéria tributária. A iniciativa pelo Poder Legislativo de projetos de leis sobre matéria tributária não afronta de forma alguma o artigo 2º da Magna Carta, pois ao Poder Executivo foi mantido a iniciativa privativa nos casos previstos constitucionalmente, não incluindo neste rol a tributária, conforme se observa na leitura dos artigos 63, 91, inciso XVI e 150 ambos da Constituição do Estado do Espírito Santo, de onde depreende-se que o Chefe do Poder Executivo mantém integralmente o poder para propor as Leis Orçamentárias que por imposição da Carta Magna Federal devem ser da competência do poder Executivo. Veja-se:

CONSTITUIÇÃO DO ESTADO.

“Art. 63. A iniciativa das leis cabe a qualquer membro ou comissão da Assembléia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao ministério Público e aos cidadãos, satisfeitos os requisitos estabelecidos nesta Constituição.
Parágrafo Único. São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que disponham sobre:
I – criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo ou aumento de sua remuneração.
II – fixação ou modificação do efetivo da polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar;
III – Organização administrativa e pessoal da administração do Poder Executivo.
IV – servidores públicos do poder Executivo, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, reforma e transferência de militares para a inatividade;
V- organização do ministério Público, da Procuradoria-Geral do Estado e da Defensoria Pública;
VI – criação, estruturação e atribuições das Secretarias de Estado e órgãos do Poder Executivo.” (destacou-se)


“Art. 91. Compete privativamente ao Governador do Estado:
XVI – enviar à Assembléia Legislativa o plano plurianual de investimentos, o plano estadual de desenvolvimento, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e a proposta de orçamento anual previstos nesta Constituição;” (destacou-se)


“Artigo 150. Leis de iniciativa do poder Executivo estabelecerão:
I – O plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais;” (destacou-se)
28. Salta aos olhos, portanto, a tese de ofensa ao artigo 2º da Carta Constitucional, visto que o Poder Legislativo não invadiu iniciativa privativa do Chefe do Executivo, até porque a mesma não existe sobre matéria tributária. A Constituição Estadual, seguindo a Federal, é bastante cristalinas nas matérias privativas do Executivo, como transcrito na lauda superior, não tendo o Poder Legislativo usurpado, em momento algum, direito privativo do Governador do Estado para iniciar o processo legislativo sobre normas tributárias, não afrontando desta forma, a Separação e Harmonia dos Poderes.



III - CONCLUSÃO

16. Isto posto, na certeza de termos prestado as informações legais cabíveis, e, satisfatoriamente preenchido possíveis lacunas para a formação cabal do convencimento daqueles que integram a Corte Suprema no sentido da inexistência de ofensa à Lei Maior, renovamos a Vossa Excelência expressões do mais elevado apreço, estima e consideração.


Atenciosamente,



DEPUTADO xxxxxxxxxx
Presidente




DR. xxxxxxxxxxxxxxxxx
Procurador Geral



LAURO COIMBRA MARTINS
Assessor Jurídico da Proc. Geral
OAB/ES 10.132

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