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sexta-feira, 11 de setembro de 2009

Resumo Direito Urbanistico

RESUMO

DIREITO URBANISTICO

1. INTRODUÇÃO:

Na atualidade, a sustentabilidade urbana é o que mais se almeja, porque não se concebe mais o crescimento urbano sem levar em consideração os critérios ambientais, econômicos, políticos e sociais, tendo em vista os instrumentos que estão à disposição do Poder Público para a concretização dessa tarefa, ressaltando-se que a maioria esmagadora da população vive nas cidades, especialmente na zona metropolitana, sendo o principal ponto de referencia política e social dos cidadãos. O mestre EDÉSIO FERNANDES a grande globalização também interfere no crescimento das cidades: “Com o declínio da produção industrial tradicional, profundas mudanças
tecnológicas e o aumento significativo dos fluxos internacionais de comércio e investimentos, a nova ordem econômica pós-industrial tem se redirecionado para o setor de investimentos financeiros, trocas comerciais e prestação de serviços, especialmente de informação, no contexto da industrialização ao longo do século XX, a base urbana também é essencial para as novas formas de produção econômica”. (Direito Urbanístico e Política Urbana no Brasil: uma introdução. Direito Urbanístico e Política Urbana no Brasil. P. 15)

O desenvolvimento urbano elaborado de forma desorganizada pelos entes públicos tem levado a uma grave exclusão social que tem correspondido também a um processo de segregação territorial, o que tem ocasionado a mortalidade infantil, incidência de doenças, um baixo grau de escolaridade, o difícil acesso a serviços públicos básicos (saúde, educação), infra-estrutura urbana e equipamentos coletivos precários, lesão ao meio ambiente natural e artificaial, inexistência de áreas verdes para o lazer e bem estar da coletividade, entre outros. Versa EDÉSIO FERNANDES sobre o assunto: “O fenômeno da ilegalidade urbana não pode ser mais ignorado, especialmente quando se sabe que a maioria da população urbana - entre 40% e 70% - vive ilegalmente nas grandes cidades brasileiras, em favelas, loteamentos irregulares e clandestinos, cortiços etc. sendo que em média 20% da população vive em favelas. Esse número tenderá a crescer com o aumento da pobreza urbana”. (Ob. Cit.)

O Prof. RICARDO PEREIRA LIRA, já na Apresentação da 1ª. Edição de sua Obra Elementos de Direito Urbanística,revela sua preocupação com fenômeno urbano, especialmente a partir do implacável crescimento demográfico gerando condições de vida dilacerantes, pela violência urbana, precárias condições de saúde e educação, poluição social e ambiental, descrença nas instituições, grave comprometimento das políticas publicas em geral. E advertia: “o futuro não se oferece promissor, muito menos tranqüilizante”.

2. CONCEITO:

ODETE MEDAUA já versava que antigamente, o urbanismo não tinha a importância que se tem hoje, já que visava a arte de embelezar as cidades, como também tinha o objetivo de resolver os problemas sanitários. Posteriormente, sua concepção tornou-se mais ampla, com sentido social e humano, para que se organize o espaço visando à realização da melhoria qualidade de vida do homem nas cidades. (Caracteres do direito urbanístico. Revista de Direitos Difusos. Direito urbanísticoe qualidade de vida nas cidades. São Paulo: Adocas, 2000)


JOSÉ AFONSO DA SILVA - "o Direito Urbanístico Objetivo consiste no conjunto de normas que tem por objetivo organizar os espaços habitáveis, de modo a propiciar melhores condições de vida ao homem na comunidade" e "Direito Urbanístico como ciência é o ramo do direito público que tem por objeto expor, interpretar e sistematizar as normas e princípios disciplinadores dos espaços habitáveis" (Direito Urbanístico Brasileiro. 5ª ed. rev. atual. 2ª tiragem. Malheiros. São Paulo: 2008. p. 42);

HELY LOPES MEIRELLES – “ramo do direito público destinado ao estudo e formulação dos princípios e normas que devem reger os espaços habitáveis, no seu conjunto cidade-campo. Na amplitude desse conceito, incluem-se todas as áreas em que o homem exerce coletivamente qualquer de suas quatro funções essenciais na comunidade – habitação, trabalho, circulação e recreação - , excluídas somente as terras de exploração agrícola, pecuária ou extrativa que não afetem a vida urbana” (Direito Municipal Brasileiro, 16º Ed., Malheiros, São Paulo: 2009, p. 525.)

DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO - “Direito Urbanístico é o conjunto da disciplina jurídica, notadamente de natureza administrativa, incidente sobre os fenômenos do Urbanismo, destinada ao estudo das normas que visem a impor valores convivenciais na ocupação e utilização dos espaços habitáveis.” (Introdução ao direito ecológico e ao direito urbanístico. 3. Ed. Rio de Janeiro: Forense, 1977)

JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO – “Como a noção de urbanismo implica à pratica de medidas impositivas do poder Público, conforme foi visto anteriormente, não haveria como dispensar, no âmbito dessas providencias, a edição de normas de conteúdo legislativo e administrativo com o fim de perseguir a organização dos espaços habitáveis e dirimir as incontáveis controvérsias que emergem da multifária relação entre os habitantes e os usuários da cidade. Em outras palavras, cumpre regular todas as situações de fato e de direito que se configuram como atividade urbanística.” (Comentários ao estatuto da Cidade, 3º Ed., Lúmen Júris, Rio de Janeiro, 2009, p. 07)
ANTONIO DE PÁDUA FERRAZ NOGUEIRA - "o Direito Urbanístico é uma disciplina jurídica que a cada dia ganha foros de desenvolvimento, justamente porque a cidade, essência do urbanismo, e onde tal Direito incide, exige diuturnamente a sua participação, quer seja buscando compor litígios, quer seja oferecendo os instrumentos necessários para que o Poder Público e o particular possam encontrar formas de convivência no âmbito dos seus interesses. (Desapropriação e Urbanismo. São Paulo: RT. Pág. 21)

3. OBJETO DO DIREITO URBANÍSTICO

O Direito Urbanístico objetivo (conjunto de normas) tem por objeto regular a atividade urbanística, disciplinar a ordenação do território. Visa “precipuamente a ordenação das cidades, como nota Hely Lopes Meirelles, mas os seus preceitos incidem também sobre as áreas rurais, no vasto campo da ecologia e da proteção ambiental, intimamente relacionadas com as condições da vida humana em todos os núcleos populacionais, da cidade e do campo.

É o ramo do Direito que visa a promover o controle jurídico do desenvolvimento urbano, isto é, dos vários processos de uso, ocupação, parcelamento e gestão do solo nas cidades, sempre priorizando a qualidade de vida dos Munícipes.

Para HELY LOPES MEIRELLES (ob. cit.), ainda, manifestam-se dois aspectos do Direito Urbanístico:

a) “o Direito Urbanístico objetivo, que consiste no conjunto de normas jurídicas reguladoras da atividade do poder público destinada a ordenar os espaços habitáveis, o que vale dizer: conjunto de normas jurídicas reguladoras da atividade urbanística;
b) o Direito Urbanístico como ciência, que busca o conhecimento sistematizado daquelas normas e princípios reguladores da atividade urbanística.”


As normas de direito Urbanístico são de natureza pública, cogentes, fruto do poder de
polícia do Estado que intervindo na disciplina das relações jurídicas estabelece o condicionamento do exercício do direito de propriedade ao interesse coletivo, uma vez que o delineamento da propriedade atual se dá em razão da primazia do interesse público em relação ao interesse particular, sempre priorizando a qualidade de vida nas cidades

As imposições urbanísticas são preceitos de Ordem Pública e inserem-se no contexto jurídico como disciplina do conteúdo do direito de propriedade. Substancialmente, elas se justificam pela necessidade de adequar-se o exercício do direito dominial ao bem-estar social e compatibilizá-lo com a utilidade coletiva.

É por meio das limitações e dos atos legislativos que impõem o funcionalismo da propriedade que as normas urbanísticas se exteriorizam. As limitações são medidas de interesse público, decorrentes de lei genérica e abstrata, que se revestem do poder de imperium estatal e decorrem do poder de polícia inerente à Administração Pública. As normas que tratam da utilização da propriedade baseiam-se no poder de polícia do Estado.
Podemos elencar como objetivos principais do direito urbanístico: a) disciplinar o ordenamento urbano; b) disciplinar o uso e ocupação do solo urbano; c) criar e disciplinar áreas de interesse especial; d) coordenar a ordenação urbanística da atividade edilícia; e) coordenar a utilização de instrumentos de intervenção urbanística; f) melhorar a qualidade de vida dos cidadãos.
4. OS PRINCÍPIOS DO DIREITO URBANÍSTICO:
A - Principio da função social da propriedade – a propriedade, mesmo que privada, tem que ter destinação vinculada ao benefício coletivo, o uso da propriedade não é absoluto, tem que observar o interesse público e coletivo, principalmente as normas de direito urbanístico, devendo cumprir os requisitos do artigo 2º da Lei 10.257/01.
B - Principio da função social da cidade – ou seja, as cidades devem garantir aos moradores e transeuntes as melhores condições de vida possível, tal como garantir terra urbanizada, moradia, saneamento ambiental, infra-estrutura, serviços públicos, mobilidade urbana e acesso ao trabalho, cultura e lazer para todos os seus habitantes e passageiros.
C – Principio da cidade sustentável - propiciar o desenvolvimento socialmente justo, ambientalmente equilibrado e econômica e institucionalmente viável.
D - Princípio da dignidade da pessoa humana - entendimento atual de que o ser humano deverá ser respeitado por se tratar, simplesmente, de um ser humano, ter condições mínimas e dignas de vida, devendo o Poder Público, através do direito urbanístico, uma vez voltado ao desenvolvimento das técnicas de ordenação dos territórios e utilização social da propriedade, apresenta-se como ciência das mais relevantes para a concretização do direito à dignidade da pessoa humana. Não há dignidade sem moradia, sem condições de habitação, sem instrumentos urbanos que garantam a circulação, o lazer e o trabalho.

E - Princípio da igualdade - O princípio constitucional da igualdade é aquele que as ações do Poder Público, tais como Projetos, Ações, incluindo as Leis, devem ser destinadas a todos, ou seja, todos devem usufruir dos benéficos do direito urbanístico, nenhuma classe ou área deve ser privilegiada em detrimento de outra.
F – Principio da Legalidade – somente a Lei pode impor obrigações urbanísticas, limitações de propriedade, bem como atuação do poder Público, pois toda a atividade urbanística – como é característico a toda atividade pública -, é um dever-poder, obrigando-se o administrador não só visar, mas assegurar a garantia das condições mínimas necessárias a uma vida digna dentro dos centros urbanos, sendo que as medidas devem ser autorizadas em lei.
G – Principio da gestão democrática da cidade - pautada pela indispensável e efetiva participação popular nos projetos e ações do Poder Público, através de audiências públicas da comunidade, tendo em vista que são os principais interessados
H – Principio do Planejamento urbano – para otimizar os resultados, a política urbanística deve ser plenamente planejada, planejando os projetos que são de interesse da coletividade, que deves ser pautados pela legalidade, publicidade e eficiência, visando a satisfação das carências da urbe e de seus citadinos, especialmente no que tange às suas necessidades básicas (lazer, trabalho, moradia e circulação).
I - Princípio da justa distribuição dos benefícios e ônus derivados da atuação urbanística – Tem ligação com o principio da isonomia, onde todos tem direito aos bônus e ônus do direito urbanístico, todos cidadãos e áreas do município devem se r contempladas de forma igualitária, respeitando suas diferenças, no entanto, os bônus tem que ser divididos igualmente, assim como o ônus. Ex: atividade poluidora sempre vai para área de população pobre, investimentos e grandes obras sempre área de população rica!!!!!

5. DIRETRIZES DA POÍTICA URBANA:

Estabelecidas na Lei Federal nº. 10.257/01, que regulamentou diversos dispositivos da CF/88 e foi um marco regulatório do D. Urbanismo.

Conforme versa CARVALHO FILHO (ob. Cit): “Para os Municípios em especial, entidades federativas, como vimos, de grande responsabilidade na execução da política urbana, tais diretrizes são de fundamental importância, pois representam uma verdadeira carta de princípios para os governos municipais”.

Tais diretrizes devem balizar a atuação do Poder Público na execução das políticas públicas, podendo ser divididas em cinco categorias:


1) Diretrizes Governamentais – dependem de atuação ou iniciativa direta do Poder Público:


a) Planejamento – (inc. IV) – processo prévio de analise urbanística no qual o Poder Público formula projetos pata transformar a cidade para alcançar o desenvolvimento urbano e melhoria da condição de vida.
b) Equipamentos Urbanos, Transportes e Serviços (inc. V) – Equipamentos são obras e bens públicos destinados a propiciar aos Munícipes melhores condições de vida em comunidade.
c) Integração Cidade-campo (inci. VII) – é a complementariedade, das atividades da cidade com o campo, para gerar desenvolvimento nos dois.
d) Produção, consumo e desenvolvimento sustentável (inc. VIII) – principio da proporcionalidade, ou seja, o Poder Público não pode somente visar o desenvolvimento, arrecadação de receitas, mas os aspectos sociais, econômicos e ambientais, tem que conjugar tais valores.
e) Proteção ao patrimônio Público (inc. XII) – O desenvolvimento das cidades deve sempre ser limitado por tais fatores, deve estar em consonância plena com os mesmos.
f) Isonomia Setor Público/Privado (inci. XVI) –O Poder Público deve compensar a iniciativa privada em empreendimentos e ações voltadas as transformações das cidades, pois trazem benefícios a toda coletividade.

2) Diretrizes Sociais - Aquelas em que se considera o beneficio social oriundo das ações e estratégicas da política urbana, beneficiando a coletividade>

a) Direito a cidades sustentáveis (inciso I) – direito fundamental das populações urbanas, o mínimo que as cidades devem oferecer aos seus cidadãos, tais como terra urbana, moradia, saneamento, infra-estrutura urbana, transporte serviços públicos, trabalho e lazer.
b) Participação da sociedade Civil (inc. II) – ligada ao principio da participação democrática, pois como principais interessados, a comunidade deve ser ouvida sempre, antes da realização das ações e projetos urbanísticos, podendo ser represadas por cidadãos diretamente ou associações (como moradores).
c) Cooperação Governo/Iniciativa privada (inc. III) – parcerias para alcançar o interesse público, ações consorciadas, visando o desenvolvimento das cidades, visando melhores resultados para a cidade através da conjugação de esforços comuns. (EX: Empresa poluidora quer construir Parque Ecológico, município fornece local gratuito).
d) Justiça nos Benefícios e Ônus (inc. IX) – é um principio, não sendo,licito atribuir ônus a uma parcela da cidade e Bônus a outra.
e) Previa Audiência do governo e Populações (Inc.XIII) – é medida de precaução contra empreendimentos e atividades que possam provocar danos ao meio ambiente, sociais, conforto e segurança da população. (Ex. Construção de Presídio pelo Estado em Município, ou Empresa Poluidora).

3) Diretrizes Econômico-fiananceiras - se originam de política econômica, financeira e tributária, bem como investimentos, utilizando tais institutos para o desenvolvimento urbanístico, sendo que na presente hipótese não se vislumbras o aspecto social como predominante, mas sim o financeiro:

a) Instrumentos de Política Econômico-Financeira (inc. X) – medidas de incentivo a investimentos a construção civil ou implantação de pólos industriais ou comerciais convenientes ao desenvolvimento urbano, pois ira gerar beneficio para as cidades. (Ex: isenção de impostos durante certo tempo).
b) Recuperação de Investimentos (inc. XI) – se o poder público efetua gastos que além de beneficiar toda coletividade, beneficia sobremaneira uma parcela da população, pode cobrar destes o beneficio que tiveram com o programa urbanístico. (Ex: Valorização de imóvel em virtude de construção d e parque ou estrada em frente).

4) Diterizes Relativas ao Solo Urbano – não se pode falar de urbanismo sem se atentar para ocupação regular do solo, pois a ocupação irregular pode gerar inúmeros problemas. Para CARVALHO FILHO (ob. Cit), considera-se Solo Urbano o conjunto de áreas que integram a zona urbana da cidade, constituída pelo pólo central da cidade, bem como, em algusn aspectos, a zona de expansão urbana, tida como aquela reservada para o prolongamento da cidade e definida em lei municipal.

a) Ordenamento e controle do Solo (inc. VI) – são condições que devem ser evitadas para que se consiga uma implementação correta do solo urbano, tais como uso inadequado dos Imóveis, vizinhança Incompatível ou Inconveniente, adequação a infra-estrutura urbana, pólos geradores de trafego, especulação imobiliária, deteriorização de áreas urbanizadas, poluição e degradação ambiental.
b) Tratamento especifico a população de baixa renda: Regularização fundiária (inc. XIV) – regularização da posse de comunidade de baixa renda nas áreas ocupadas (favelas, loteamentos irregulares), bem como a urbanização das aludidas áreas.

5) Diretrizes Jurídicas – Simplificação da legislação urbanística, de qualquer das esferas federativas, a fim de poderem os interessados beneficiarem-se com a redução dos custos, bem como para aumentar-se, em favor das populações carentes, a oferta de lotes e unidades habitacionais.

6. PRINCIPAIS INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE

A) PARCELAMENTO OU EDIFICAÇÃO COMPULSÓRIOS

O parcelamento ou edificação compulsório tem base na CF/88, no artigo 182, § 4º, inciso I, são instrumentos a serem utilizados pelo Poder Público municipal, como forma de obrigar os proprietários de imóveis urbanos a utilizar socialmente estes imóveis, de acordo com o disciplinado obrigatoriamente no Plano Diretor do Município, com base na função social da propriedade, sendo que o Plano Diretor fixa um Coeficiente de Aproveitamento (CA), ou seja, uma relação entre a área do terreno e a área que deve ser construída, sendo que, somente se construído em conformidade com o Coeficiente de Aproveitamento (CA), ela cumpre sua função social. EX: o CA no Plano Diretor é de 50% no mínimo de construção da área total do terreno, sendo que, se o terreno tem 500 m², deve ter uma construção de, no mínimo, 250 m², caso contrário, o imóvel não atende sua função social.
Isto posto, uma lei municipal especifica (principio da legalidade) definirá uma área, através de estudos, onde incidirá tal Instrumento, sempre visando o beneficio coletivo, tal como o desenvolvimento de uma determinada área municipal, ou visando impedir a retenção do imóvel para especulação imobiliária, entre outros objetivos, sendo que nesta área o Poder Público impelirá uma verdadeira OBRIGAÇÃO DE FAZER ao particular, determinando que o particular parcele sua área urbana não utilizada ou sub-utilizada ou a edificação de uma área urbana não edificada ou sub-utilizada. Por meio do parcelamento ou edificação compulsória o Poder Público municipal condiciona, através de uma verdadeira obrigação de fazer, o proprietário a assegurar o uso social da propriedade a um comportamento positivo, de utilizar, construir, com observância a função social da propriedade e ao interesse público. Conforme o parágrafo 4° , os prazos para o cumprimento da obrigação pelo proprietário são de um ano à partir da notificação para protocolar o projeto no órgão municipal competente e dois anos à partir da aprovação do projeto para iniciar as obras do empreendimento. Para os empreendimentos de grande porte, é possível, em caráter especial, que a lei municipal possa prever a conclusão das obras em etapas.
Registre-se que a notificação, apesar de dirigida ao proprietário do imóvel, não é pessoal, muito pelo contrário, é real, fica aderida ao aludido imóvel, através de registro no cartório de imóvel, sendo que o proprietário se vender o imóvel para o terceiro, a obrigação de fazer (parcelar, construir, etc...), continua agregada ao imóvel, inclusive com os mesmos prazos outorgados ao antigo proprietário.



B) IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO

O Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo (IPTU Progressivo) previsto no Estatuto da Cidade se fundamenta no artigo 182, § 4º, inciso II da CF/88.
CARVALHO FILHO (Comentários ao Estatuto das Cidades, 3º Ed., 2009) versa “O que marca esse tributo é a possibilidade de sofrer gradualmente elevação de sua alíquota e, em conseqüência, a elevação do proprio valor da contribuição, onerando-se o proprietário que se mostra recalcitrante em atende ás obrigações urbanísticas que lhe foram impostas pelo governo municipal, vale dizer, as obrigações relativas à edificação e ao parcelamento do imóvel urbano.”
O imposto predial e territorial urbano progressivo no tempo, com natureza extra-fiscal/para-fiscal, se caracteriza como sanção ao proprietário que não destinou sua propriedade a uma função social, que não cumpriu sua obrigação de Parcelar, Edificar compulsoriamente, sendo que este é o objetivo do IPTU Progressivo, obrigar o proprietário a adotar tais instrumentos. A finalidade do município na utilização do IPTU progressivo no tempo não é a arrecadação, mas o de forçar o proprietário a cumprir com as obrigações previstas no plano diretor, de parcelar ou edificar, dando função social a propriedade. Somente em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos de parcelar ou edificar, o Município deve aplicar o imposto com a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos. Com relação ao valor da alíquota, o valor aplicado não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento. No caso de não ser atendido nos cinco anos a obrigação do proprietário, o Município poderá manter a cobrança pela alíquota máxima até o cumprimento da obrigação, ficando garantida a prerrogativa de desapropriar o imóvel para fins de reforma urbana nos termos do § 2° do artigo 7° do EC. Ainda, pelo § 3° deste artigo, fica proibida a concessão de anistia ou isenções. EX: Imóvel vale R$ 100 mil, a alíquota é de 1%, paga IPTU de hum mil reais. Ano seguinte, o IPTU progride, passando a 2%, proprietário paga dois mil reais, ano seguinte, IPTU progride novamente, passando a 4%, proprietário já paga quatro mil. Ano seguinte, o IPTU progride, passando a 8%, proprietário paga oito mil reais, até chegar a 15 %.
C) DESAPROPRIAÇÃO URBANISTICA SANCIONATÓRIA
A desapropriação para fins de reforma urbana prevista no artigo 182, parágrafo 4°, inciso III, é uma das exceções ao artigo 5°, XXIV da Constituição Federal, pelo qual a desapropriação será efetuada mediante justa e prévia indenização em dinheiro. O poder público municipal pode fazer a desapropriação no caso do proprietário deixar de cumprir com a obrigação de dar destinação social a propriedade após o término do prazo máximo de cinco anos da aplicação do IPTU progressivo. Esta desapropriação é entendida como uma sanção ao proprietário por não respeitar o princípio da função social da propriedade, ou seja, já que o mesmo não concedeu a propriedade função social, O Poder Público vai adquirir o imóvel para atribuir ao mesmo a função social O pagamento da indenização será feito através de títulos da dívida pública, de emissão previamente aprovada pelo Senado Nacional, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Registre-se que tal modalidade, ao inverso da desapropriação normal, não se mostra muito vantajosa ao particular, eis que é uma sanção, sendo que ele recebe o valor em ate 10 anos, com uma correção mínima, podendo descontar as benfeitorias (contribuição de melhoria) do imóvel.
Registre-se que o Poder Público fica obrigado, no prazo de 05 anos, a dar destinação pública ao imóvel, ou seja, que o mesmo cumpra sua função social, transformando o mesmo em praça, parcelando, ou vendendo o imóvel através de licitação para que terceiros destinem ao imóvel função social, sendo que ao adquirirentes continuam com as mesma obrigações.

D) USUCAPIÃO ESPECIAL E USUCAPIÃO COLETIVO

# Usucapião especial: quem for possuidor de um imóvel urbano, com área de até 250 metros quadrados, pelo prazo ininterrupto de 5 anos, utilizando-o como sua moradia e de sua família, sem possuir outro imóvel para morar, e sem qualquer oposição por parte de terceiros, pode pleitear judicialmente, via ação de usucapião, o direito à propriedade desse imóvel. Mas a concessão desse pedido só é possível se atendidas todas essas exigências pelo interessado, desde que ele ocupe o imóvel como se fosse dono, e desde que o imóvel não esteja clandestinamente situado sobre uma área pública. Com a decisão judicial, o interessado passa a ser dono e registra sua propriedade no Cartório de Imóveis. A regularização fundiária é um dos objetivos do Estatuto das Cidades, conforme inciso XIV do artigo 2º, sendo que tem intima ligação com justiça social, segurança jurídica e outros princípios.
# Usucapião coletivo: uma coletividade de baixa renda ocupante de uma área com mais de 250 metros quadrados, usada como sua moradia pelo prazo mínimo de 5 anos, sem qualquer oposição por parte de terceiros, poderá adquirir coletivamente o direito à propriedade. Porém, não serão beneficiados por essa medida eventuais integrantes dessa comunidade que possuam outros imóveis para moradia. Essa medida também depende de ação judicial, conferindo à coletividade o direito à propriedade em condomínio, o que significa dizer que todos são donos do imóvel, cabendo a cada morador uma fração ideal.
Na pendência da ação de usucapião especial urbana, ficarão sobrestadas quaisquer outras ações, petitórias ou possessórias, que venham a ser propostas relativamente ao imóvel usucapiendo.
E) DIREITO DE SUPERFICIE:
Sob a égide do Código Civil de 1916, quem construísse em solo alheio necessariamente perderia para o dominus soli a construção nele realizada. Veja-se, a respeito, o seu art. 547, peremptório ao dispor sobre a perda para o proprietário da acessão (construção ou plantação) construída em terreno alheio.
Através do direito de superfície, é possível negocialmente separar o direito de construir do direito de propriedade do solo, afastando a incidência da acessão, abrindo alternativas de utilização do solo por quem não seja proprietário dele, sob a forma de um direito real, com a conseqüência de que o resultado concreto da atividade de edificar ingresse no patrimônio de quem construiu, constituindo propriedade separada (superficiária) distinta da propriedade do solo, desde que devidamente registrado no cartório de imóveis, podendo ser onerosa ou gravosa.
A instituição do direito de superfície consuma o acalentado sonho dos urbanistas, que é a separação do direito de construir do direito de propriedade, realizada aqui pela via negocial, com as galas de um direito real sobre a coisa alheia. Sua valia ganha em resultado quando, partindo de terras públicas, pode apresentar-se como instrumento valioso em uma política de regularização fundiária, sobretudo quando articulado com outros instrumentos, como a usucapião especial urbana, que poderiam ser utilizados na titulação de áreas faveladas, mocambos, palafitas, loteamentos irregulares promovidos a non domino etc.
O art. 21 veio instituir o direito de superfície, direito que poderá ser concedido a outrem, por tempo determinado ou indeterminado, mediante escritura pública registrada em cartório.
Existe o direito de preferência entre o ocupante da superfície, caso o proprietário queira aliená-la .
O Novo Código Civil (2002), no seu título IV, trata do direito de superfície e no art. 1369 define-o semelhantemente ao que faz o art. 21 do Estatuto da Cidade, no entanto este é bem mais extenso que aquele, pois aquele limita-se a plantar e construir, sendo que o previsto no Estatuto não tem limitações.
O direito de superfície pode ser transferido a terceiros, obedecidos os termos do contrato respectivo (§ 4º, do art. 21) e, por morte do superficiário, seus direitos transmitem-se aos herdeiros (§ 5º).
O superficiário responde integralmente pelos encargos e tributos que incidirem sobre a propriedade superficiária, arcando, ainda, proporcionalmente à sua parcela de ocupação efetiva, com os encargos e tributos sobre a área objeto de concessão do direito de superfície, salvo disposição em contrário ao contrato respectivo.
Por exemplo: o proprietário pode cobrar o uso do subsolo das instalações subterrâneas de fios das companhias telefônicas, ou do espaço aéreo para instalação de antena ou propaganda.
F) DIREITO DE PREEMPÇÃO
O direito de preempção é o direito de preferência que o Poder Público Municipal terá para a aquisição de imóvel urbano objeto de alienação oneroso entre particulares. Depende de lei municipal baseada no plano diretor, que delimitará as áreas em que incidirá o direito e fixará um prazo de vigência não superior a cinco anos, renovável a partir de um ano após o decurso do prazo inicial de vigência. em razão das diretrizes da política urbana.

O art. 26 aponta as hipóteses em que poderá o Poder Público Municipal exercer o direito de preferência, tais como regularização fundiária, programas habitacionais, construção de áreas verdes e espaços públicos de lazer, entre outros. A lei municipal prevista no § 1º do art. 25 deverá enquadrar cada área em que incidirá o direito de preempção em uma ou mais das finalidades enumeradas no art. 26.
O art. 27 dá um prazo de trinta dias para que o Município, após a notificação que lhe for feita pelo proprietário da sua intenção de alienar o imóvel, para manifestar por escrito a sua intenção de comprá-lo. O § 3º do art. 27 diz que transcorrido esse prazo o proprietário estará autorizado a realizar a alienação para terceiros nas condições da proposta apresentada. O § 5º dispõe que a alienação processada em condições diversas da proposta apresentada é nula de pleno direito e o § 6º diz que se ocorrer tal hipótese, o Município poderá adquirir o imóvel pelo valor da base de cálculo do IPTU ou pelo valor indicado na proposta apresentada, se este for inferior àquele.
De acordo com o artigo 27, o proprietário do imóvel se torna obrigado a notificar o Poder Público da intenção de alienar o imóvel, o não cumprimento acarreta a nulidade do negócio. O proprietário deve anexar a notificação a proposta de compra assinada pelo terceiro interessado, com o preço, condição de pagamento e prazo de validade. Recebida a notificação, o Poder Público tem o prazo máximo de trinta dias para manifestar o seu interesse, por escrito, em comprar o imóvel. Isto não ocorrendo, o proprietário fica autorizado a realizar a alienação para terceiros.
Alguns autores afirmam que tal instrumento é inconstitucional, por violar direito de propriedade, no entanto, a maioria dos autores a entendem constitucional, pois visa fomentar a função social da propriedade.
G) OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR E DE ALTERAÇÃO DE USO (SOLO CRIADO)
O instituto da "outorga onerosa do direito de construir" anteriormente conhecido como "solo criado", muito discutido entre na década de 70, quando urbanistas e juristas, signatários da carta de Embu, defenderam a possibilidade de sua introdução por lei municipal, o que se verificou não possível, pois carecia de lei federal para disciplinar, agora disciplinado pelo Estatuto da Cidade. Trata-se da instituição de um coeficiente básico de aproveitamento, e acima deste, o proprietário para construir, terá que dar uma contrapartida para o Poder Público, justificando-se pelo adensamento a ser provocado, o que obrigará o poder público a incorrer em custos econômicos ou em deseconomias. O plano diretor poderá fixar coeficiente de aproveitamento único para toda a zona urbana ou diferenciado para áreas específicas.
Para alguns autores, como JOSÉ AFONSO DA SILVA (Direito Urbanístico), a transferência do direito de construir é componente do conceito de solo criado. Esta transferência consiste na possibilidade que teriam os proprietários de terrenos de alienar o seu direito de construir, limitando-se ao coeficiente permitido. Conforme disposto na Carta de Embu, "solo criado será toda edificação acima do coeficiente único, quer envolva ocupação do espaço aéreo, quer a de subsolo."
De acordo com o Estatuto da Cidade, reconhece-se que o direito de construir tem um valor em si mesmo, independente do valor da propriedade. O reconhecimento deste valor, concedido pela legislação, foi o grande motivador do conceito de solo criado no Brasil.
No artigo 31 está disposto que os recursos da adoção do instituto serão aplicados em finalidades específicas, quais sejam, de regularização fundiária, projetos habitacionais, reserva fundiária, equipamentos urbanos, espaços públicos de lazer e áreas verdes, etc.., ou seja, fica definido, a exemplo do direito de preempção que estes recursos serão aplicados em projetos específicos de reassentamento e regularização fundiária, garantindo que estes recursos não sejam desviados para outras áreas.
Para JOSÉ AFONSO DA SILVA o solo criado nada mais seria do que "uma simples restrição ao direito de construir, tal como as que existem hoje nas leis de uso e ocupação do solo." Desta forma, o instrumento trata de mera autorização do poder público, dentro de determinados limites, para construção em índices acima do anteriormente permitido. A discussão em relação aos efeitos do instituto é em razão dos limites e da liberalidade que o texto como se apresenta pode sugerir, uma vez que remete ao plano diretor a fixação dos coeficientes de aproveitamento. A ressalva do parágrafo 3°, considerando como limite a proporcionalidade entre a infra-estrutura e o aumento da densidade esperada, não se constitui em garantia suficiente contra a especulação imobiliária e o aumento desenfreado do potencial construtivo, uma vez que interesses empresariais e das administrações municipais em aumentar seus recursos para programas, podem provocar um crescimento indesejável das cidades.
O instituto da outorga onerosa apresenta-se como instrumento útil, sendo forma de controle do adensamento urbano, da utilização desordenada dos lotes sem atenção aos equipamentos urbanos existentes, e, finalmente, pode constituir-se em meio razoável de volta de áreas ao Poder Público, sem a necessidade de vultosas expropriações, inclusive para o estabelecimento de áreas verdes e a implantação de equipamentos comunitários.
Nas palavras de JOSÉ AFONSO DA SILVA (Direito Urbanistico) “A tecnologia das construções proporcionou o surgimento de edificações com pisos artificiais sobrepostos ou subpostos, como unidades autônomas, a partir do solo natural configurado pela superfície do lote. Isso importou em possibilitar a multiplicação do solo edificável em tantos novos solos quantos desses pisos artificiais(...)”.

E prossegue: “(...) a lei de zoneamento indicará zonas, nas quais será permitido construir acima do coeficiente 1 (um). Nestas zonas, onde será possível construir, por exemplo, até o coeficiente 2, 3, e etc., o proprietário do lote (ou quem de direito) poderá construir acima daquele coeficiente, mas nesse caso, a sua faculdade de construir não será um direito que decorra da propriedade do terreno; por isso, o direito de construir acima do coeficiente único estabelecido terá de ser adquirido do poder público por via de concessão ou de particular por via de compra ou outra forma de aquisição que a lei dispuser”(grifei).

Ao lado da outorga onerosa do direito de construir, o estatuto disciplina acerca da permissão para “alteração do uso do solo” (art. 29), também em contrapartida a ser conferida pelo beneficiário.

É cediço que o uso do solo urbano, segundo HELY LOPES MEIRELLES (Direito Municipal Brasileiro): “destina-se a estabelecer a utilizações convenientes às diversas partes da cidade e a localizar em áreas adequadas as diferentes atividades urbanas que afetem a comunidade. Para tanto, classifica os usos e estabelece a sua conformidade com as respectivas zonas em que se divide o perímetro urbano, visando equilibrar e harmonizar o interesse geral da coletividade com o direito individual de seus membros no uso da propriedade particular, na localização e no exercício das atividades urbanas e até na utilização do domínio público”.

Assim, tendo em vista que as cidades são divididas em zonas (residenciais, comerciais, industriais, etc.) a alteração do uso do solo para outra finalidade que não aquela prevista no plano diretor somente será admitida nos casos por ele previstas visando sempre o interesse público.

Pode-se citar alguns exemplos, com as devidas cautelas, para elucidar a análise do tema:

Desejando um particular estabelecer indústria em área estritamente residencial, analisando o caso concreto poderá o poder público municipal permitir na sua implantação, desde que não polua o ambiente, não produza odores nem ruídos, não interfira na normalidade do tráfego do local, etc. Para tanto, o industrial terá de dar uma contraprestação estipulada pelo poder público municipal que será utilizada nas finalidades do art. 26 e seus incisos, visando o interesse social.
Outro exemplo seria a instalação de shopping center em zona residencial. Mesmo gerando alguma conturbação naquela localidade o poder público municipal até poderá anuir em sua instalação mediante a solução de certos problemas como o trânsito, o barulho, além da necessária contraprestação do interessado, porquanto não se pode deixar de considerar, in casu, os benefícios deste empreedimento para a sociedade local: os imóveis lá situados terão maior valoração, empregos serão gerados e haverá circulação maior de riqueza, o que contribuirá para a economia do município.

H) OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS
As operações urbanas consorciadas tem por finalidade a promoção de intervenções urbanas mediante a parceria entre o poder público e o privado. É compreendida como um conjunto integrado de intervenções e medidas a ser coordenado pelo Poder Público, sendo as intervenções urbanas de grande impacto somente autorizadas por lei municipal em determinadas áreas, destinadas a operar transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e valorização ambiental, podendo ser utilizadas por proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, mas sempre sob a coordenação do Poder Público municipal, a justificar, assim, a figura do consórcio.
O Plano Diretor pode definir quais áreas são passíveis das operações, e, posteriormente delimitadas e detalhadas por lei municipal específica, prevendo a participação dos proprietários, moradores, usuários e investidores. De acordo com o § 2°do artigo 32, poderão ser previstas nas operações entre outras: modificação de índices e características do parcelamento, uso e ocupação do solo, alterações nas normas de edificação, sempre considerando as melhorias urbanísticas, melhorias sociais e o impacto ambiental do empreendimento. Requisito obrigatório que deve constar da lei municipal é o plano de operação urbana consorciada (detalhado no art. 33), composto por normas, programas e estudos sobre o impacto da operação. Os recursos obtidos pelo poder público municipal são oriundos da contrapartida exigida dos proprietários, usuários permanentes e investidores. Pode ser através do pagamento pela regularização de construções, reformas, modificações de parcelamento, etc. e devem ser aplicados exclusivamente na própria operação e priorizados para a execução de programas de atendimento econômico e social para a população diretamente afetada.
O artigo 34 prevê a possibilidade de emissão pelo Poder Público municipal de certificados de potencial adicional de construção, para obter recursos necessários para executar as obras previstas na lei municipal. Os certificados poderão ser alienados em leilão ou utilizados diretamente no pagamento das obras necessárias previstas na operação.
Tais operações podem contemplar, outrossim, uma anistia, pois facultam a regularização de construções, reformas ou ampliações executadas em desacordo com a legislação vigente (art. 32, § 2º, II). Mas essa anistia não pode, à evidência, ser extensiva a ponto de perdoar infrações a normas que tutelam o meio ambiente cultural ou natural, como edificações feitas em bens tombados ou em áreas de preservação permanente, por exemplo, posto que o instituto das operações urbanas consorciadas visa, nesse ponto, a valorização ambiental (art. 32, § 1º), não o inverso.
Exige-se a elaboração de um plano que contenha, no mínimo, a delimitação da área a ser atingida, com um programa básico de sua ocupação e outro para o atendimento socioeconômico da população diretamente afetada pela operação urbana consorciada. Além disso, esse plano deve conter as finalidades da operação e a contrapartida a ser prestada ao município, cujos recursos devem ser aplicados exclusivamente na própria área.
Por exemplo, proprietários de casas (de classe média/alta) construídas em área de preservação permanente (topo de morro - art. 2o, “d”, do Código Florestal, Lei 4771/65). Não havendo mais outra alternativa a ser tomada - já que não há mais vegetação naquela área a ser preservada, estando as casas construídas há anos - elaborado estudo de impacto de vizinhança e de impacto ambiental (recomendável no caso em tela), e sendo estes favoráveis, os proprietários interessados na regularização de suas propriedades que contrariam a legislação ambiental poderão prestar contrapartida em dinheiro ao poder público municipal que a utilizará em favor da população de baixa renda, no saneamento básico, no tratamento de lixo, ou quando em área de risco, na transferência dessas famílias.
I) TRANSFERÊNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR
A transferência do direito de construir é instrumento criado pelo Estatuto (art. 4º, inciso V, alínea “o”, do Estatuto) a fim de compensar o proprietário de imóvel urbano (público ou particular) considerado necessário pelo Poder Público para fins de:
a) implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
b) preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural;
c) servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social (art. 35).
Deverá ser utilizado nos casos em que, embora determinado imóvel seja considerado necessário para o interesse público, não há interesse em sua desapropriação ou tombamento. Assim, ao invés de o poder público expropriar o imóvel, medida radical, faculta-se ao proprietário o exercício de seu direito de construir em outro local ou sua alienação a terceiro.
Desse modo, diferentemente da outorga onerosa do direito de construir, que como visto, é instrumento através do qual o Poder Público municipal concede ao proprietário a faculdade de exercer seu direito de construir acima do coeficiente de aproveitamento básico do adotado, mediante contrapartida por ele prestada; a transferência do direito de construir possibilita ao proprietário exercer em outro local o direito de construir até o coeficiente máximo ou, ainda, alienar, mediante escritura pública para terceiro o potencial de construção, como forma de compensação à limitação administrativa sofrida.
Em outras palavras, se por força do plano diretor ou de Lei determinado proprietário de imóvel urbano possui direito de construir acima do coeficiente de aproveitamento básico do adotado, uma vez sendo este imóvel considerado necessário para os fins previstos nos incisos I a III do art. 35, nasce para o proprietário o direito de exercê-lo em outro local ou de aliená-lo (transferência gratuita ou onerosa) a outrem. A mesma faculdade poderá ser concedida ao proprietário que doar ao Poder Público seu imóvel, ou parte dele, para os mesmos fins.
Registre-se, ademais, que mesmo que o direito de construir (previsto no plano diretor ou legislação decorrente) em relação a determinado imóvel deixe de existir em sua totalidade por razões que o Estatuto declina (incisos I a III do art. 35), ele pode ser exercido em outro local ou alienado a terceiro.
Observe-se, que a transferência do direito de construir independe da existência de operação urbana consorciada em andamento, porquanto restringe-se a imóvel específico considerado necessário para os fins previstos no Estatuto.
Tendo em vista que incumbe às autoridades municipais a tarefa de definir regras locais de ordenação do solo, o Estatuto legou aos Municípios a tarefa de reger a questão do direito de construir (§ 2o do art. 35) mediante lei específica que deverá seguir as diretrizes gerais fixadas pelo Estatuto (art.2o). Esta Lei municipal deve disciplinar com rigor da forma do exercício do instituto, estabelecendo as condições relativas a sua aplicação.
Será a Lei que determinará, por exemplo, onde o direito de construir poderá ser exercido (se no mesmo bairro ou em qualquer local dentro do Município). Com certeza, deverá ser em locais onde a construção seja permitida pelo plano diretor ou legislação decorrente, sob pena de ilegalidade e afronta ao direito dos demais munícipes que naquela mesma zona são impedidos de construir acima de determinado coeficiente.
Trata-se, portanto, de instituto inovador que trará fortes mudanças no mercado imobiliário, pois destaca o direito de construir do direito de propriedade, tornando-o um direito autônomo (“solo criado” ou ”solo virtual”) que pode ser negociado livremente.
J) ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANÇA
Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) pode ser definido como documento técnico a ser exigido, com base em lei municipal, para a concessão de licenças e autorizações de construção, ampliação ou funcionamento de empreendimentos ou atividades que possam afetar a qualidade de vida da população residente na área ou nas proximidades. É mais um dos instrumentos trazidos pelo Estatuto da Cidade que permitem a tomada de medidas preventivas pelo ente estatal a fim de evitar o desequilíbrio no crescimento urbano e garantir condições de mínimas de ocupação dos espaços habitáveis. (Lucéia Martins Soares, In Dalari e Ferraz, Adilson Abreu e Sérgio, Coord. Estatuto da Cidade. Comentários à Lei Federal 10.257/2001, 1ª ed. São Paulo: Malheiros, 2002.)
A sua função fiscalizatória, de prevenção e precaução é característica marcante e que garante a avaliação das obras e das atividades que possam, potencialmente, causar dano ao meio ambiente.
Funda-se na nova ordem social trazida pela Constituição Federal de 1988, na qual a propriedade individual e absoluta cede espaço, estando submetida à restrições administrativas e ao atendimento da sua função social, bem como outros valores e garantias assegurados à coletividade.
Tem como finalidade instruir e assegurar ao Poder Público acerca da capacidade do meio urbano para comportar determinado empreendimento. Visa adequar o empreendimento ao meio ao qual ele fará parte.
A aplicação do Estudo de Impacto de Vizinhança implica em muitos riscos e deve ser feita de forma cuidadosa. Normalmente as exigências resumem-se a complementações no sistema viário ou na semaforização, investimentos que, em última instância, beneficiam e valorizam – ou até mesmo viabilizam – os próprios empreendimentos. Assim, deve-se levar em conta impactos que ultrapassem aqueles sobre o sistema viário: ambientais (impermeabilização excessiva do terreno, aumento de temperatura), paisagísticos (impacto sobre paisagens de morros, dunas, vales, vista para frentes de água), econômicos (impactos sobre o comércio e serviços locais, ou sobre a produção de pequenos agricultores) e sociais (perda de empregos ou renda, sobrecarga de equipamentos públicos).

A lei que regulamenta o Estudo de Impacto de Vizinhança deve contemplar todas essas dimensões, ultrapassando o simples ressarcimento à cidade da sobrecarga sofrida com o investimento. Por outro lado o Estudo de Impacto de Vizinhança não pode inviabilizar a realização de alguns empreendimentos de importância para todo o município. Empreendimentos como cemitérios, aterros sanitários, terminais de ônibus e outros, que realizam serviços fundamentais para o funcionamento de qualquer cidade, correm o risco de sofrer resistências de todas as regiões do município. O grande desafio é conseguir chegar a uma equação satisfatória entre os ônus e os benefícios de cada empreendimento, visando a sua vizinhança imediata, mas também o conjunto da cidade. A Prefeitura deve estabelecer os prazos e procedimentos envolvendo o Estudo de Impacto de Vizinhança. A partir do momento em que o empreendedor compra o terreno, está contabilizando despesas decorrentes da não aplicação dos recursos no mercado financeiro. Prazos excessivamente longos de tramitação de Estudos de Impacto de Vizinhança podem desestimular investimentos.
Em observância ao principio da publicidade, o Estudo de Impacto de Vizinhança deve ser publicado, sendo que seus documentos, relatórios e demais aspectos devem ficar disponíveis para quaisquer interessados.

Um comentário:

Anônimo disse...

Ajudou bastante. Obrigado.